Za NAP piše: Dr. sc. Amir Šelo, pravni ekspert
U radu 24. posebne sjednice Narodne skupštine Rs-a, održane 22.08.2025. godine, usvojeni su Zaključci povodom Informacije u vezi sa odlukom Centralne izborne komisije (CIK) BiH o prestanku mandata predsjedniku Rs Miloradu Dodiku. Zaključci su stupili na snagu danom donošenja, tj. 22.08.2025. i objavljeni su na službenoj stranici Narodne skupštine Rs-a.
Analiza odluka sa 24. posebne sjednice NSRs
‣ Zaključcima se, između ostalog, iznose pravno neutemeljene činjenice da je Izborni zakon BiH pravni akt niže pravne snage od Ustava Rs-a i da ne može imati prvenstvo primjene u odnosu na odredbe Ustava Rs-a i da se nosioci vlasti biraju u skladu sa entitetskim zakonima.
Izborni zakon BiH donesen je 2001. godine i u naslovu-preambuli jasno stoji da se Izborni zakon donosi u skladu sa članom II 1., članom IV 1., 2. i 4.a) i članom V 1.a) Ustava BiH i Aneksa 3. (Sporazum o izborima) Opšteg okvirnog Sporazuma za mir u BiH “s ciljem promovisanja slobodnih, fer i demokratskih izbora kojima se osigurava ostvarivanje demokratskih ciljeva”.
Član V Aneksa 3 jasno propisuje da su strane saglasne osnovati stalnu izbornu komisiju, koja će biti odgovorna za provedbu budućih izbora u BiH. Ustavni sud BiH je u predmetu br. U-12/24 od 19. septemra 2024. godine proglasio neustavnim i ukinuo u cjelosti Izborni zakon Rs-a je jer je bio suprotan čl. I/2. i III/3.b) Ustava BiH.
Ustavni sud BiH je u svojoj praksi utvrdio da donošenje entitetskih zakona oprečno proceduri koja je propisana državnim zakonima pokreće pitanje ustavnosti takvih zakona u smislu odredbi člana III/3.b) Ustava BiH, te da se obaveze koje nameću državni zakoni moraju poštovati (odluke: U-14/04 od 29. oktobra 2010. godine, U-2/11 od 27. maja 2011. godine).
Prema tome, Izborni zakon BiH predstavlja odluku institucija BiH u smislu člana III/3.b) Ustava BiH, te se ovim Zakonom, između ostalog, utvrđuju načela na kojima moraju biti zasnovani izborni zakoni i propisi na ostalim nivoima vlasti. Entiteti su dužni da poštuju odluke institucija BiH, kao i načelo iz člana VI/5. Ustava BiH prema kojem su odluke Ustavnog suda konačne i obavezujuće.
‣ Zaključci pogrešno interpretiraju ovlaštenja visokog predstavnika za BiH za donošenje zakonskih propisa i osporavaju način njegovog imenovanja.
Ovlaštenja visokog predstavnika proizlaze iz Aneksa 10 Općeg okvirnog sporazuma, relevantnih rezolucija Vijeća sigurnosti UN-a i Bonske deklaracije, te ta ovlaštenja nisu podložna kontroli Ustavnog suda, kao ni vršenje tih ovlaštenja.
Međutim, kada visoki predstavnik intervenira u pravni sistem BiH, supstituirajući domaće vlasti, tada djeluje kao vlast BiH, a zakoni koje donosi su prirode domaćih zakona te se moraju smatrati zakonima BiH (Odluke US BIH: U-9/00 od 3. novembra 2000. godine, Odluka broj U-16/00 od 2. februara 2001. godine, Odluka broj U-25/00 od 23. marta 2001. godine, Odluka broj U-27/22 od 23. marta 2023. godine).
Evropski sud za ljudska prava u presudi “Berić i dr. protiv BiH” (dec), br. 36357/04 et al., ECHR 2007-XII) iz 2007. godine u stavovima 26. i 27. zauzeo je stav o ovlaštenjima visokog predstavnika.
Naime, nakon parafiranja Opšteg okvirnog Sporazuma za mir, Konferencija za provođenje mira održana je u Londonu 8. i 9. decembra 1995. Na Konferenciji je osnovano Vijeće za implementaciju mira (PIC), njegov Upravni odbor i visoki predstavnik, kao predsjedavajući Odbora.
Dana 15. decembra 1995. godine, dan nakon stupanja na snagu Opšteg sporazuma za mir u BiH, Vijeće sigurnosti UN-a usvojilo je Rezoluciju 1031, kojom je odobrilo uvođenje visokog predstavnika od neformalne grupe zemalja koje su aktivno učestvovale u mirovnom procesu (Vijeće za implementaciju mira – PIC) kao mjeru provođenja u skladu s Poglavljem VII Povelje UN-a.
Pošto ovlaštenja prvobitno data visokom predstavniku (opisana u Mirovnom sporazumu) nisu bila u potpunosti jasno definirana, PIC je naknadno opširnije razradio njegov mandat.
Usvajanje zaključaka Bonske konferencije za provođenje mira u decembru 1997. godine možda predstavlja najdalekosežniju mjeru kojom je PIC odobrio ovlaštenje visokom predstavniku da smijeni s dužnosti državne zvaničnike za koje smatra da krše zakonske obaveze po Mirovnom sporazumu, kao i da nametne privremene zakonske akte u situacijama kada to nisu učinile domaće institucije.
Rezolucije Vijeća sigurnosti UN-a koje su došle nakon prve rezolucije VS podržale su zaključke konferencija za implementaciju mira razrađujući dalje mandat visokog predstavnika (npr. Rezoluciju 1144 koja podržava zaključke Bonske konferencije).
U presudi Evropskog suda za ljudska prava “Berić i dr. protiv BiH” u stavu 27. se jasno zaključuje da se od visokog predstavnika Rezolucijom 1444 traži da svoje izvještaje podnosi Vijeću sigurnosti UN-a kako bi mu se omogućilo da provodi sveukupnu kontrolu (Vijeće sigurnosti UN-a neprestano pomno prati situaciju, član 40. Rezolucije).
Uslov da generalni sekretar prezentira Vijeću sigurnosti izvještaje visokog predstavnika samo je dodatna garancija pošto se smatra da generalni sekretar predstavlja opće interese UN-a. Pošto mandat visokog predstavnika s neodređenim rokom znači da veto koji uloži jedna stalna članica Vijeća sigurnosti može spriječiti okončanje prenošenja ovlaštenja, Sud nije smatrao samo ovu činjenicu dovoljnom da zaključi da Vijeće sigurnosti UN-a ne provodi sveukupnu efektivnu kontrolu.
U takvim okolnostima, Sud smatra da je visoki predstavnik izvršavao zakonski dodijeljena ovlaštenja prema Poglavlju VII Povelje UN-a i time se sporna mjera, u principu, “pripisuje” Ujedinjenim nacijama u okviru značenja člana 3. Nacrta sporazuma o odgovornosti internacionalnih organizacija.
Generalni sekretar UN-a Antonio Guterres je 14. jula 2023. godine, u odgovoru na upit koji je uputila predsjedavajuća Predsjedništva BiH Željka Cvijanović, potvrdio da je Upravni odbor PIC-a nadležno tijelo za imenovanje visokoga predstavnika.
‣ U zaključcima se navodi da se “ne prihvata i odbacuje presuda neustavnog Suda BiH”.
Navedeni zaključak Narodne skupštine Rs-a je pravno neutemljen. Zakon o Sudu BiH proglasio je visoki predstavnik odlukom od 12.11.2000. godine i ta odluka je objavljena u “Službenom glasniku BiH” broj 29/00. U toj odluci je navedeno da stupa na snagu odmah na privremenom osnovu, sve dok Parlamentarna skupština BiH ne usvoji ovaj zakon u propisanoj formi, bez izmjena i dopuna i bez postavljanja uvjeta.
Parlamentarna skupština BiH je na sjednici Doma naroda – održanoj 25. juna 2002. godine, i na sjednici Predstavničkog doma – održanoj 3. jula 2002. godine donijela Zakon o sudu BiH (“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine” broj 16/02). Ustavni sud je Odlukom broj U-26/01 utvrdio da je Zakon o Sudu BiH u skladu s Ustavom BiH.
‣ U zaključcima se iznose protupravni stavovi da Narodna skupština Rs-a “ne prihvata kontinuirane pokušaje razgradnje i ukidanja Republike srpske kao institucionalnog okvira i državnopravnog subjekta srpskog naroda”.
Ustavni sud BiH je u III Djelimičnoj odluci U-5/98 od 30. juna i 1. jula 2000. godine proglasio neustavnim riječi “država srpskog naroda” u članu 1. Ustava Rs-a. Također se iznose netačne tvrdnje da je “Republika srpska ugovorna strana u Dejtonskom mirovnom sporazumu”. Rs nije strana u Opštem okvirnom sporazumu za mir u BiH, jer su potpisnici Opšteg okvirnog sporazuma Republika BiH, Reopublika Hrvatska i Savezna Republika Jugoslavija.
‣ U dijelu zaključaka se “odbacuju odluke i praksa Ustavnog suda BiH”. Prema članu VI/5. Ustava BIH, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće. Prema članu 239. Krivičnog zakona BiH, ukoliko službeno ili odgovorno lice u instituciji BiH, entiteta, Brčko distrikta BiH, ili u kantonu, gradu ili opštini ili lokalnoj zajednici ili bilo kojem organu lokalne uprave i samouprave, ili odgovorno lice koje ne primijeni, ne provede, ne izvrši ili na drugi način ne poštuje konačnu i obavezujuću odluku Ustavnog suda BiH, uključujući i odluku o privremenoj mjeri, konačnu i izvršnu odluku ili privremenu mjeru Suda BiH, Doma za ljudska prava BiH ili Evropskog suda za ljudska prava, ili koje spriječi odnosno na drugi način omete primjenu, provođenje ili izvršenje takve odluke, kaznit će se kaznom zatvora od šest mjeseci do pet godina.
Za ovo krivično djelo izriče se i mjera bezbjednosti zabrane vršenja dužnosti. Ovakvi protupravni zaključci imaju obilježja krivičnog djela podstrekavanja koje je propisano članom 30. Krivičnog zakona BiH.
‣ Narodna skupština zaključcima “zahtijeva od svih organa vlasti, institucija i službenih i odgovornih lica na nivou Rs-a i na nivou jedinica lokalne samouprave da ne preduzimaju bilo kakve radnje vezane za eventualno provođenje prijevremenih izbora za predsjednika Republike”.
Radi se o protupravnim radnjama koje mogu imati obilježja krivičnog djela “Sprječavanje i održavanje izbora” iz člana 215. Krivičnog zakonika Rs (“Službeni glasnik Rs”, br. 64/17, 104/18 – odluka US, 15/21, 89/21, 73/23, “Službeni glasnik BiH”, br. 9/24 – odluka US BiH, “Službeni glasnik Rs” 105/24 – odluka US, 19/25, “Službeni glasnik BiH”, br. 14/25 – odluka US BiH i “Službeni glasnik Rs”, br. 31/25).
Također, zaključkom se utvrđuje da bi “eventualna saradnja sa Centralnom izbornom komisijom BiH povodom ovog pitanja predstavljala izvršavanje krivičnog djela “Nepoštovanje ili neizvršavanje odluka institucija ili organa Republike srpske – član 278a”. Radi se o nepostojećem krivičnom djelu u entitetu Rs, jer su odredbe člana 278a Krivičnog zakonika Rs prestale da važe na osnovu Odluke Ustavnog suda BiH broj U-7/25 od 7. marta 2025. godine (“Službeni glasnik BiH”, br. 14/25).
Ovakvim zaključkom Narodna skupština Rs-a kao zakonodavni organ sama ruši princip zakonitosti iz člana 2. Krivičnog zakonika Rs i poziva druge službene i odgovorne osobe u institucijama Rs-a na izvršenje krivičnog djela “Neizvršenje odluka Ustavnog suda BiH i Suda BiH” iz člana 239. Krivičnog zakona BiH.
‣ U zaključcima se također navodi da državna imovina pripada entitetima po principu generalne klauzule iz Ustava BiH, što je također pravno neodrživ zaključak.
Prema Ustavu BiH, jedino je država Bosna i Hercegovina dobila “atribut državne teritorije”, kako u smislu domaćeg ustavnog prava, tako i u smislu međunarodnog prava (Treća djelimična odluka u predmetu br. U 5/98 od 1. jula 2000. godine, st. 29-30).
Također, Ustavni sud BiH je u svojoj praski zaključio da se u pitanju regulisanja državne imovine radi o isključivoj nadležnosti države BiH, tj. Parlamentarne skupštine BiH da svojim zakonom riješi pitanje raspolaganja državnom imovinom (Odluke US BiH: U-1/11, U-8/19, U-9/19, U-4/21, U-10/22, U-5/23).
‣ Zaključcima se zadužuje Kolegijum Narodne skupštine da pripremi tekst Rezolucije o samoopredjeljenju srpskog naroda i Republike srpske. Treba podsjetiti da je Ustavni sud BiH u III Djelimičnoj odluci U-5/98 od 30. juna i 1. jula 2000. proglasio neustavnim odredbe Ustava Rs-a i Preambuli, dopunjenoj Amandmanima XXVI i LIV u dijelu u kojem navodi pravo srpskog naroda na samoopredjeljenje, poštovanje njihove borbe za slobodu i državnu samostalnost, te volju i odlučnost za povezivanjem njihove države sa drugim državama srpskog naroda.
Tada je Sud zaključio da navođenje suvereniteta, državne samostalnosti, stvaranje države te svestranog i tijesnog povezivanja Rs-a sa drugim državama srpskog naroda u stavovima 1, 2, 3. i 5. Preambule Ustava Rs-a krše član I/1. u vezi sa članom I/3, članom III/2.(a) i 5. Ustava BiH, koji garantiraju suverenitet, teritorijalni integritet, političku nezavisnost i međunarodni suverenitet BiH.
‣ Kako se zaključcima “zahtijeva od predsjednika Republike srpske Milorada Dodika da nastavi obavljati funkciju predsjednika Republike srpske u punom kapacitetu”, de facto se vrši protupravno isključivanje nadležnosti Centralne izborne komisije BiH propisane Izbornim zakonom BiH.
Isključivanjem važenja državnih zakona na teritoriji Rs-a se de facto i de iure ukida suverenitet države Bosne i Hercegovine na jednom dijelu njene teritorije. Narodna skupština postupa time van svojih ovlaštenja (beyond the powers).
Kako je na 24. posebnoj sjednici Narodne skupštine donesena odluka o raspisivanju republičkog referenduma sa sadržajem koji je suprotan ustavnom poretku BiH, navedene zaključke i odluke Narodne skupštine Rs potrebno je kasirati. Naime, referendumsko pitanje sa sadržajem “Da li prihvatate odluke neizabranog stranca Christiana Schmidta i presude neustavnog Suda BiH izrečene protiv predsjednika Republike srpske, kao i odluku CIK-a o oduzimanju mandata predsjedniku Republike srpske Miloradu Dodiku?“ suprotno je Ustavu BiH i Ustavu Rs-a.
U članu 77. Ustava Rs-a propisano je da Narodna skupština može odlučiti da o pojedinim pitanjima iz svoje nadležnosti odluku donese nakon prethodnog izjašnjavanja građana na referendumu. Treba podsjetiti da je Ustavni sud BiH prihvatio nadležnost da ispituje ustavnost odluke Narodne skupštine o raspisivanju republičkog referenduma jer je referendumsko pitanje bilo u suprotnosti s konačnom i obavezujućom odlukom Ustavnog suda, pa je odluka o raspisivanju referenduma pokretala pitanje povrede čl. I/2. i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine (vidjeti odluku: U-10/16, tač. 32–40).
Ustavni sud je u predmetu br. U-10/16 od 1. decembra 2016. godine utvrdio da Odluka o raspisivanju republičkog referenduma broj 02/1-021-894/16 od 15. jula 2016. godine (“Službeni glasnik Rs” broj 68/16) nije u saglasnosti sa članom I/2. i članom VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, te su poništeni rezultati referenduma održanog 25. septembra 2016. godine sa referendumskim pitanjem “Da li podržavate da se 9. januar obilježava i slavi kao dan Rs-a?”.
Na istoj sjednici su po hitnoj proceduri usvojene i izmjene i dopune Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi. Izmjenom ovog Zakona propisuje se da Narodna skupština može osnovati posebnu komisiju za provođenje referenduma (Referendumska komisija), te da se na rad Referendumske komisije u slučajevima kada je osnovana za provođenje referenduma primjenjuju odredbe ovog zakona koje se odnose na rad Republičke komisije.
Ovdje treba ukazati na činjenicu da je članom 18. Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi (“Službeni glasnik Rs” br. 61/24, “Službeni glasnik BiH” br. 23/25 – odluka US BiH) propisano da se sastav, organizacija, nadležnosti i druga pitanja od značaja za rad Republičke komisije uređuju Izbornim zakonom Rs.
Odlukom Ustavnog suda BiH br. U-13/24 od 27. marta 2025. godine proglašene su neustavnim i prestale da važe odredbe Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi koje su davale nadležnost Republičkoj komisiji da svojim pravilnikom propisuje formu i sadržaj glasačkog spiska, da zaključuje i potvrđuje konačne izvode iz glasačkog spiska koji se koristi za provođenje referenduma, te da podatke za vođenje glasačkog spiska i izrade izvoda iz glasačkog spiska Republička komisija dobiva elektronskim putem posredstvom Ministarstva unutrašnjih poslova Rs-a.
To znači da izvod iz glasačkog spiska za potrebe referenduma može dostaviti jedino Centralna izborna komisija BiH. Ukoliko se primijeni jezičko tumačenje člana 2. izmjena i dopuna Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi, zaključuje se da se na rad Referendumske komisije primjenjuju odredbe Izbornog zakona Rs.
S tim u vezi, odlukom Ustavnog suda BiH br. U-12/24 od 19. septembra 2024. godine Izborni zakon Rs-a u cjelosti je stavljen van pravne snage i prestao je da važi. Također, Rješenjem Ustavnog suda BiH u predmetu br. U-12/24 od 10. jula 2025. godine zabranjeno je svim zakonodavnim, izvršnim i sudskim institucijama u Rs-u, svim službenim ili odgovornim osobama u tim institucijama Rs-a ili jedinicama lokalne samouprave ili bilo kojem organu jedinice lokalne samouprave, kao i službenim ili odgovornim osobama iz Rs-a koje obavljaju dužnost u institucijama Bosne i Hercegovine da preduzimaju bilo kakve radnje na osnovu ukinutog Izbornog zakona Rs (“Službeni glasnik Rs” broj 61/24).
Kako nisu doneseni provedbeni propisi iz člana 75. Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi, zakonodavac je propisao da se primjenjuju izborni propisi (op.a. Izborni zakon Rs). Shodno navedenom, kako se na rad Referendumske komisije primjenjuju odredbe ukinutog Izbornog zakona Rs-a, ista ne može zakonito raditi.
Zaključci i odluka o raspisivanju referenduma sa referendumskim pitanjem koje je suprotno ustavnom poretku BiH predstavljaju neustavnu aktivnost koja je usmjerena na razgradnju države BiH, stvaranje pravne nesigurnosti, dualizma u funkcioniranju institucija i u konačnici na ugrožavanje sigurnosti i stabilnosti države BiH.
Funkcionalnost BiH kao države nije prosti zbir funkcionalnosti pojedinih teritorijalno-administrativnih nivoa vlasti i njihovih nadležnosti, već harmonija svih nivoa vlasti koja se, između ostalog, očituje i kroz normativnu hijerarhiju koju Ustav BiH nedvosmisleno utvrđuje u svom članu III/3.b), odnosno kroz harmonizaciju pravnih propisa u pravnom sistemu prema njihovoj hijerarhiji, u kojoj Ustav BiH zauzima najviše mjesto.
Navedenim zaključcima i Informacijom u vezi s odlukom Centralne izborne komisije BiH o prestanku mandata predsjedniku Rs-a Miloradu Dodiku ne izražavaju se samo politički stavovi Narodne skupštine ili daju izjave deklarativne prirode, već se uspostavljaju (i) obaveze za organe javne vlasti Rs-a.
S tim u vezi, Informacija sa zaključcima usvojena na 24. posebnoj sjednici Narodne skupštine Rs-a ima normativni karakter općeg pravnog akta. Tako ovi zaključci potežu pitanja razgraničenja nadležnosti između entiteta i države i mogućnosti preuzimanja nadležnosti između entiteta i države, u smislu člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine.
Ovim zaključcima se narušava princip vladavine iz člana I/2. Ustava BiH, narušava ustavni princip hijerarhije pravnih propisa iz člana III/3.b) Ustava BiH i dužnost postupanja u skladu sa članom III/5.a) Ustava BiH. S tim u vezi, iste je potrebno staviti van pravne snage. Službene i odgovorne osobe u entitetu Rs obavezne su izvršavati odluke institucija BiH, jer u protivnom takvi postupci podložni su krivičnom gonjenju.
Izvor: Zašto Dodik i NSRs zaključke i referendume mogu okačiti mačku o rep
